Lunes, 16 de Mayo de 2022

Atlantic Review of Economics 

            Revista Atlántica de Economía

Colegio de Economistas da Coruña
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Volumen 1 Número 04: El futuro de la carne de vacuno en el contexto de la nueva P.A.C..

Carlos Tió Saralegui
Universidad Politécnica de Madrid

Reference: Received 02nd April 2002; Published 14th June 2002. ISSN 1579-1475

Este Working Paper se encuentra recogido en DOAJ - Directory of Open Access Journals
http://www.doaj.org/

 

Abstract

     The meat of bovine is a product which never a system of regulation was designed adapted to its characteristics and the peculiarities of his markets. The traditional P.A.C. applied to it a regime of regulation similar to the one of cereals, based on prices and intervention purchases, very high protection in border, to save distance between EU and world prices, and restitution to export. But it is not the same to store cereals in a silo as channels of meat of bovine. Freezing itself transforms and devaluates the goods that, besides, accumulates much more added value than cereals.

     All this took to generate growing surpluses, massive controls and export with a huge budgetary cost, to the time that increasing tensions in international markets.

     Given to the budgetary potent and the capacity to distort the managerial behaviours that P.A.C. has, it is unavoidable to analyse the current situation and the tendencies of evolution of public intervention in this market, to deepen later into the tendencies of the sector of meat of bovine in itself.

Resumen

     La carne de vacuno es un producto para el que nunca se diseñó un sistema de regulación adecuado a sus características y las peculiaridades de sus mercados. La P.A.C. tradicional le aplicó un régimen de regulación similar al de los cereales, basado en precios y compras de intervención, protección en frontera muy elevada, para salvar las distancias entre los precios comunitarios y los del mercado mundial, y restituciones a la exportación. Pero no es lo mismo almacenar cereales en un silo, que canales de carne de vacuno. La propia congelación transforma y devalúa la mercancía que, además, acumula mucho más valor añadido que los cereales.

     Todo ello llevó a generar excedentes crecientes, intervenciones y exportaciones masivas con un coste presupuestario enorme, al tiempo que tensiones en aumento en los mercados internacionales.

     Dada la potencia presupuestaria y la capacidad de distorsionar los comportamientos empresariales que tiene la P.A.C., es inevitable analizar la situación actual y las tendencias de evolución de la intervención pública en este mercado, para posteriormente profundizar en las tendencias del sector de la carne de vacuno en sí mismo.


Introducción

        No es una tarea fácil abordar aquí y ahora este tema de debate, aunque para mi siempre sea un placer encontrarme con ustedes que, en cierta medida representan a uno de los sectores empresariales más dinámicos del complejo agroalimentario español. No en balde, alrededor de Binefar se ha desarrollado uno de los sistemas agroganaderos más competitivos de este país. Ello tiene particular mérito en un sector en que, como es el de la carne de vacuno, no disponemos de ventaja comparativa alguna para haber desarrollado un entramado empresarial de esta magnitud, que en los últimos años ha mostrado un saldo exportador neto bastante abultado.
        No obstante, los acontecimientos ocurridos en el último año pueden dar al traste con todo lo conseguido hasta ahora y, por tanto, tiene interés que recapacitemos detenidamente en las causas de la crisis vivida y las adaptaciones que parecen necesarias para recuperar la iniciativa ante la evolución futura de los mercados.
        Desde que en 1984 la Unión Europea introdujo la cuota de la leche en la P.A.C., la carne de vacuno y los cereales pasaron a ser los sectores más problemáticos de la agricultura europea. Ahora bien, mientrás en el caso de los cereales bastó con la reforma de 1992 y, posteriormente de la Agenda 2000, para encauzar la solución de sus problemas, no ocurrió lo mismo con la carne de vacuno, ya que muy posiblemente las reformas de la pasada década contribuyeron a agravar los problemas, en este caso.
        Ello es así por que en cereales, el descenso de precios de intervención contribuyó decisivamente a incrementar el consumo y devolver los excedentes comunitarios a un nivel razonable, es decir, gestionable en el contexto internacional nacido tras la Ronda Uruguay del G.A.T.T. Las ayudas directas a la hectárea también contribuyeron a contraer las tendencias expansivas de la oferta al perder cierto estímulo, en muchas regiones, las estrategias de incremento de la productividad.
        La carne de vacuno es un producto para el que nunca se diseñó un sistema de regulación adecuado a sus características y las peculiaridades de sus mercados. La P.A.C. tradicional le aplicó un régimen de regulación similar al de los cereales, basado en precios y compras de intervención, protección en frontera muy elevada, para salvar las distancias entre los precios comunitarios y los del mercado mundial, y restituciones a la exportación. Pero no es lo mismo almacenar cereales en un silo, que canales de carne de vacuno. La propia congelación transforma y devalúa la mercancia que, además, acumula mucho más valor añadido que los cereales.
        La cuota láctea, al provocar la reforma estructural en el sector lechero, indujo a desviar parte importante de los recursos productivos de la ganadería europea hacia la producción de carne de vacuno. Todo ello llevó a generar excedentes crecientes, intervenciones y exportaciones masivas con un coste presupuestario enorme, al tiempo que tensiones en aumento en los mercados internacionales.
        Es más, el sistema tradicional de regulación, igual que el nacido a partir de las reformas de 1992 y 2000, ha considerado que el sector de la carne de vacuno es homogéneo, estableciendo un mismo régimen de precios y ayudas, que han contribuido a desequilibrar el sector. Las contradicciones se han manifestado de un modo rotundo cuando se ha querido sustituir el sistema de precios de intervención por uno nuevo basado en ayudas directas. Ha sido entonces cuando se ha manifestado claramente que no existía un "sector de carne de vacuno", sino modos de producción muy diferentes que precisaban de un complejo entramado de ayudas e intervenciones cruzadas, para sostener el precario equilibrio de un mercado con sistemas de producción múltiples y, en gran medida, de carácter mixto.
        Pero, además de las contradicciones derivadas de la regulación de la P.A.C., la carne de vacuno se ha tenido que enfrentar a un problema de mercado de especial gravedad. En mi opinión, el desequilibrio entre oferta y demanda del mercado cuyo origen hay que buscarlo en 1984 (implantación de la cuota lechera), ha estimulado una competencia salvaje en este sector. Sometida a la competencia vía precios de otras carnes sustitutivas en el consumo (pollo y cerdo principalmente), a la presión creciente del sector agroindustrial, presionado a su vez por la acumulación de excedentes, el sector ganadero se lanzó a una estrategia de disminución de costes de producción, en particular los de alimentación, así como en la incorporación de productos no autorizados o directamente prohibidos pero que contribuían a mejorar los rendimientos económicos de la producción.
        La responsabilidad de la situación creada debe ser compartida por muchos, incluidos los sectores administrativos, profesionales y científicos que han generado una gran confusión, donde se han mezclado la ignorancia sobre los efectos de ciertos productos (inicialmente la incorporación de harinas cárnicas a los piensos), las dudas sobre las motivaciones proteccionistas (prohibiéndose en la Unión Europea productos autorizados en Estados Unidos) y la estrategia de rentabilidad empresarial a corto plazo que ha llevado a destruir la imagen de calidad de un producto que, como la carne de vacuno, precisa la valoración del consumidor que debe pagar más cara esta carne que otras sustitutivas.
        La catastrofe ya ha sucedido y, por tanto, más que distribuir responsabilidades, es importante analizar las circunstancias presentes y sobre todo la estrategia de futuro más adecuada. Dada la potencia presupuestaria y la capacidad de distorsionar los comportamientos empresariales que tiene la P.A.C., es inevitable analizar la situación actual y las tendencias de evolución de la intervención pública en este mercado, para posteriormente profundizar en las tendencias del sector de la carne de vacuno en sí mismo.

El actual contexto de referencia

        La Unión Europea ha tenido y tendrá en el futuro una Política Agraria y de apoyo al mundo rural muy costosa presupuestariamente, que ha ido adaptándose con el paso de los años a los cambios estructurales que se han ido produciendo en la sociedad europea y en el contexto internacional y que, en los próximos años, va a experimentar también profundas modificaciones.
        Este hecho demuestra la trascendencia social, regional, económica y política del complejo agroalimentario y del territorio rural en Europa Occidental, por razones variadas de carácter histórico, cultural, etc...No es el lugar para profundizar en todos estos aspectos, pero sí resaltar esta idea que en algunos ámbitos se cuestiona: ni la P.A.C. va a desaparecer, ni es fácil que la nueva P.A.C. sea mas "barata".
        Ahora bien, la legitimación del esfuerzo social que exige el elevado montante presupuestario que se dedica a la agricultura europea obliga a adaptar los mecanismos de apoyo a la sensibilidad social y los requerimientos económicos de una sociedad que está evolucionando aceleradamente. Sin embargo, la Unión Europea tropieza habitualmente con dificultades muy serias para adoptar decisiones ágiles que garanticen la coherencia entre los objetivos deseados y los mecanismos y programas aplicados.
        Estas dificultades provienen fundamentalmente de la complejidad institucional de la Unión, donde los intereses nacionales siguen desempeñando un papel clave frente a lo que debería ya ser una estrategia común de futuro. Los países siguen valorando las consecuencias financieras para sus territorios nacionales de cada propuesta comunitaria y, dada la heterogeneidad de la agricultura y el mundo rural europeo, así como la asimetría de la PAC tradicional, cambios que podrían considerarse imprescindibles y urgentes, pueden hacerse inviables o retrasarse décadas. Existen precedentes históricos de como los excedentes lecheros, ya detectados por el Comisario Mansholt en 1968, no fueron atajados mediante la implantación de una cuota de producción hasta 1984.
        En nuestro caso, hablando de carne de vacuno, la reforma de 1992 que pretendía establecer un régimen de ayudas directas desconectadas de la producción real, que fomentara la "extensificación productiva", tropezó con la existencia en la Unión Europea de dos grandes sistemas productivos, con localización regional y entre países muy concreta, que obligó a crear dos tipos de ayudas: una a la vaca nodriza y otra a los terneros, además de otro conjunto de ayudas complementarias para atender a circunstancias aun más específicas.
        Dado el cúmulo de problemas a los que se enfrenta la Unión Europea en la actualidad, puede ser que las decisiones tantas veces aplazadas se vean aceleradas ahora. Las razones que se acumulan para impulsar los cambios son:

- La necesidad de avanzar en un nuevo marco de relaciones comerciales internacionales "post-Ronda Uruguay", en el seno de la Organización Mundial de Comercio. Bien es cierto que la nueva situación política mundial favorece la adopción de acuerdos "ad hoc" entre Estados Unidos y la Unión Europea, para no abordar en la actual coyuntura procesos negociadores que generen tensiones económicas adicionales a las que existen en estos momentos en el contexto internacional. No obstante es evidente que el proceso de apertura comercial va a proseguir en el futuro, profundizándose en las líneas que fueron establecidas en el acuerdo de Marrakech del GATT, que puso fín a la Ronda Uruguay.
- La Unión Europea debe proceder a la ampliación prevista, aunque el número de nuevos países miembros, los plazos y las condiciones de la transición estén aún por definir. Con la ampliación el número de consumidores va a aumentar en 100 millones de personas.
- Existe una nueva sensibilidad social, aunque variable en los distintos países miembros, muy alejada de la que sostuvo históricamente a la PAC tradicional. Los elementos que inciden mas directamente en ella son: la seguridad alimentaria, tendencias hacia una mayor calidad en los alimentos, una creciente preocupación por el medioambiente y la naturaleza e, incluso en algunos ámbitos, por el bienestar de los animales.
- En mi opinión también se viene detectando una cierta incredulidad respecto a la eficiencia social o económica del actual gasto agrícola. A ello ha contribuido la observación de los fraudes registrados en los últimos años pero, también, que las ayudas introducidas con la reforma de 1992 y ampliadas en la Agenda 2000, al tener un carácter crecientemente "desconectado de la producción", como exigencia del acuerdo del GATT, son cada día más incomprensibles para el ciudadano medio y, en cierta medida para el propio productor que las recibe.
- Se ha acelerado el cambio económico ligado al proceso de globalización. Existen muchos matices que convendría tratar, pero resaltaré sólo dos de ellos: la concentración económica ligada a las nuevas tecnologías y la expansión de la demanda provocada por la aparición de nuevas clases medias en los países con economías intermedias emergentes. Según la O.C.D.E. en 2006 habrá 600 millones de nuevos consumidores de clase media en países como China, India, el sudeste asiático, Oriente Medio y el Norte de África. Es decir, van a aparecer en el mundo un número de nuevos consumidores solventes equivalente a la población de Estados Unidos y de la Unión Europea juntas.

        La PAC o la Política Rural de futuro deben diseñarse de modo que puedan ser compatibles con los grandes intereses estratégicos de la Unión Europea (ampliación, participación sin complejos en el nuevo Orden Económico Internacional...), al tiempo que respoder y dar satisfacción a la nueva sensibilidad social y, todo ello, para permitir que la sociedad europea siga compartiendo la estrategia agraria y rural de la Unión Europea y, por tanto, se le acuerden y concedan los amplios apoyos presupuestarios que se requieren.
        Este análisis tiene especial interés hoy día debido a los cortocircuitos que se han producido muy recientemente y que han provocado una gran incredulidad en la sociedad. La PAC ha venido subvencionando algunas actividades productivas que no cumplían la normativa vigente (utilización de harinas cárnicas en los piensos suministrados al vacuno de carne). En algún caso se han producido problemas de seguridad alimentaria (Encefalopatía Espongiforme Bovina) con consecuencias devastadoras sobre los mercados de consumo. Ha sido preciso diseñar nuevos mecanismos de intervención en los mercados, para evitar la ruina de los productores y, además, no exitían recursos presupuestarios para abordar dicha situación en el contexto comunitario, a pesar de que la PAC sigue disponiendo de casi el 50% del presupuesto total de la Unión.
        La situación ha obligado a que los presupuestos nacionales destinarán los recursos previstos para el Desarrollo Rural a cubrir las urgencias mencionadas. Reconozcamos que es difícil entender este cúmulo de despropósitos y, por tanto, debemos hacer un esfuerzo de racionalidad y coherencia si pretendemos convencer a nuestras autoridades y a la sociedad actual de algo, tan evidente por otra parte, como que la agricultura y el mundo rural requieren un esfuerzo de apoyo y sostenimiento. Y ello es así por que, además, el campo ya no es lo que era antes, se ha producido un profundo cambio estructural en la sociedad rural europea.

Una nueva realidad estructural

        En gran medida la PAC actual se ha sostenido sobre una visión estructural del campo europeo que hoy día ya no existe. La Comunidad Económica Europea en su versión de 12 miembros tenía 30 millones de agricultores en 1959 y hoy día sólo tiene poco más de 7 millones (U.E.-15 en 1998) que, además, son en una proporción considerable agricultores o ganaderos a "tiempo parcial". El concepto tradicional de "agricultura familiar" ya no es operativo, multitud de nuevas situaciones sociales y económicas le han desprovisto de toda realidad que permita apoyar sobre él un modelo agrario futuro.
        Si el factor "trabajo" es en agricultura algo muy distinto, también lo es el factor "tierra", cuyo valor de mercado no guarda ya ningún relación con la rentabilidad real de la actividad agraria. La PAC actual se "autoyugula" cuando pretende mejorar la estructura dimensional de las explotaciones agrarias, ya que con las ayudas a la hectárea contribuye al elevado precio de la tierra y a debilitar el mercado de arrendamientos. De igual modo, en vacuno podríamos decir que la estrategia empresarial se ve distorsionada por las ayudas especiales a los terneros, que elevan el coste de adquisición del input clave en las actividades de cebo.
        La capitalización de la agricultura y de la explotación agraria son también algo muy distinto hoy día, debido a nuevos procesos de externalización de actividades, de relaciones contractuales y de integración vertical y horizontal. Las situaciones son muy variadas, según cultivos y comarcas, pero todos tenemos en mente múltiples ejemplos de cómo tiende a trasladarse el riesgo empresarial, al tiempo que el agricultor o ganadero tiende a "salarizarse" en la cadena agroalimentaria, o bien contrata servicios que le liberan de la servidumbre del costoso capital agrario.
        La nueva realidad estructural de la agricultura europea no implica la inexistencia del modelo precedente de "agricultura familiar" a tiempo completo. Existe sin duda, pero dentro de un complejo entramado de interrelaciones rurales que hacen obsoletos los mecanismos tradicionales de sostenimiento de la PAC. De ahí la sensación de ineficiencia en el gasto agrícola actual. No se trata sólo de que el 80% de los agricultores perciben el 20% de las ayudas, y viceversa. Es que además no queda demostrado que dichos recursos beneficien a la empresa agraria, sea esta grande o pequeña.
        Como consecuencia de todo ello quisiera destacar la necesidad de que los cambios que vayan a ser introducidos en la futura PAC tiendan a considerar las nuevas realidades estructurales. El discurso agrarista tradicional es contraproducente para el futuro del sector empresarial real y viable, ya que desvía los recursos hacia grupos sociales e intereses que poco tienen que ver con la agricultura o la ganadería actual y sus necesidades. Por esta razón, cuando aparece un problema grave, como el de las vacas locas, resulta que no existe presupuesto para atenderlo, debido a que diariamente se dilapida sin sentido alguno.

La PAC actual

        ¿Cuál es la situación de la PAC hoy día?. La pregunta parece de fácil contestación, aunque veremos que el propio discurso comunitario invita a la confusión. Existe un planteamiento teórico, que inspira la posición negociadora de la Unión Europea ante la Organización Mundial de Comercio, según la cual los objetivos de la PAC actual son:

- lograr una agricultura competitiva en el contexto internacional
- basada en un modelo de desarrollo sostenible
- que preserve la "multifuncionalidad de la agricultura".

        Esta última característica precisa de una pequeña explicación ya que, seguramente, va a inspirar las futuras ayudas al sector agrario. La multifuncionalidad es un término cuya interpretación conduce a equívocos. Múltiples instancias internacionales trabajan en estos momentos para concretar su dimensión y efectos sobre el futuro de las Políticas Agrarias.
        No obstante, debe reconocerse que la Comisión Europea ha logrado con este concepto elevar el debate agrario internacional más allá de las simples cuestiones comerciales en el proceso de liberalización y desregulación del sector agrario. La razón está en que los más firmes valedores del modelo económico neoclásico y liberal reconocen que en situaciones de producción conjunta de dos bienes, si uno de ellos es una externalidad positiva o "bien público", sin mercado que remunere su producción al nivel socialmente deseado, la disminución del producto "comercializable" puede generar la pérdida o desaparición de la externalidad positiva y, como consecuencia, está justificada la intervención pública a través de medidas que garanticen el óptimo social.
        En concreto, en la actividad agraria en los países europeos, se considera que la agricultura no sólo permite la obtención de trigo, leche y carne, productos comercializables en un mercado que paga precios que remuneran dicha actividad sino que, también, permite diseñar un paisaje, mantener un equilibrio medioambiental y una población sobre el territorio, en condiciones ya de extrema fragilidad en muchas regiones. Si la producción agrícola no fuera rentable, el empresario dejaría de producir el bien privado y, al tratarse de una producción conjunta, el bien público desaparecería.
        Este planteamiento aparentemente teórico en exceso tiene efectos devastadores para los partidarios de un tratamiento internacional de la agricultura similar al de cualquier otro sector económico, en las conversaciones comerciales, y puede llegar a constituir la base teórica para una especie de "excepción agraria" o, al menos, de un tratamiento específico en el seno de la Organización Mundial de Comercio.
        Pero más allá de esta declaración de intenciones y objetivos, la PAC sigue en la práctica sosteniendo multitud de mecanismos e instrumentos de intervención cuyos efectos reales son confusos y, en cierta medida contradictorios. La Agenda 2000 ha representado tan sólo una adaptación y profundización de la reforma Mac Sharry de 1992. En la actualidad la regulación comunitaria en los sectores de nuestro interés, puede sintetizarse de un modo muy esquemático, del siguiente modo:

        1º: la PAC es un edificio con "dos pilares". El primero es heredero de la tradicional política de regulación de precios y mercados, deformada por las ayudas a la cabeza de ganado de 1992, ampliadas en 2000. Son las Organizaciones Comunes de Mercado (O.C.M.s) de carácter sectorial que agotan prácticamente más del 90% del gasto agrícola total. Dos de las características básicas de este pilar son: su asimetría sectorial (es decir, tratan de modo muy diferente a los distintos sectores productivos) y su total financiación (al 100%) por los fondos comunitarios.
        2º: el segundo pilar se plasma en el nuevo Reglamento de Desarrollo Rural, en el que se ha refundido la tradicional política de carácter socioestructural y de modernización de explotaciones, añadiendole las medidas complementarias de la reforma de la PAC de 1992 (jubilación anticipada, medidas agroambientales, forestación de tierras agrícolas) y los programas de desarrollo rural y diversificación de actividades. En este caso, la financiación de programas es compartida entre la Unión Europea y los países miembros (por tanto, también por las Comunidades Autónomas), según unos porcentajes que varían por regiones, programas, medidas y...disponibilidad presupuestaria. Estos programas disponen del 10% del gasto total agrícola comunitario presupuestado para el periodo 2000/2006 y, además, permiten una aplicación amplia del principio de subsidiaridad por el cual, cada país miembro, tiene gran capacidad de adaptación y ampliación presupuestaria.
        3º: Existe un condicionamiento externo para la PAC: el Acta final del acuerdo agrícola de Marrakech (Ronda Uruguay del GATT). Este acuerdo se aplicó gradualmente en el periodo 1995/2000, aunque debe ser proseguido por uno nuevo para el que aun sólo se han llevado a cabo reuniones preliminares. No obstante, la "claúsula de paz" finaliza en 2003 y, de no prorrogarse, pondría en cuestión las ayudas a la hectárea y a la cabeza de ganado ("caja azul") que desempeñan un papel fundamental en la actual PAC.
        4º: Es preciso recordar, aunque sea muy brevemente, los compromisos adoptados en la Ronda Uruguay, ya que se supone son el precedente, "el molde", sobre el que deberá debatirse el nuevo acuerdo internacional de comercio. Esquemáticamente estos acuerdos implicaban una "arancelización" y disminución progresiva de la protección en frontera (-36%), la reducción de las subvenciones a la exportación tanto en volumen físico (-21%) como en recursos presupuestarios dedicados a este fin (-36%) y un recorte de -20% en el Montante Global de Ayudas "no desconectadas de la producción o la evolución de los precios" ("caja ámbar"), por su impacto sobre el comercio mundial.
        5º: Es decir, tanto el actual discurso teórico de la PAC (la multifuncionalidad), como los compromisos y filosofía de los acuerdos internacionales de comercio (O.M.C.) están apostando claramente por la liberalización de los mercados agrarios, desviando el apoyo que los países desarrollados quieran dedicar a sus agriculturas y regiones rurales, hacia programas y mecanismos de los denominados de "caja verde". ¿Qué son estos programas? Aquellas medidas que no afecten a las producciones y los precios, es decir, a los mercados.
        6º: En paralelo con todo lo anterior, se mantiene en vigor el esqueleto tradicional de la PAC. :

- "regímenes de intervención" y "precios institucionales", aunque ciertamente debilitados, en el sector de productos lácteos y en carne de vacuno, pero no en el resto de producciones cárnicas.
- Ayudas directas variadas en el sector de vacuno de carne y ovino, pero no en el sector lechero, ni porcino, ni avícola.
- Cuotas de producción en leche, y límites cuantitativos de variado carácter en la concesión de ayudas a las vacas nodrizas, terneros, primas al sacrificio, ovejas...
- Una intrincada red de definiciones, normas técnicas y de calidad, reglamentaciones variadas etc..., que convierten la PAC en un "cuerpo de doctrina" sólo accesible en su totalidad a un conjunto muy reducido de expertos. Si incorporamos las reglamentaciones de carácter sanitario y el desarrollo nacional y autonómico de las normas y directivas de carácter alimentario, es posible que nadie en la Unión Europea conozca en toda su profundidad la PAC y su desarrollo.

        En definitiva, la impresión generalizada es que, mientras teóricamente se persiguen objetivos adaptados a la actual realidad y sensibilidad sociales (competitividad, sostenibilidad, multifuncionalidad y "ayudas desconectadas", apoyo al mundo rural, calidad y seguridad alimentaria etc...), la "PAC diaria", la que dispone del grueso del Presupuesto agrícola, sigue su recorrido autónomamente a través de programas cuyos efectos y conexión con los objetivos se desconocen en gran medida, cuando no son claramente contraproducentes.
        En mi opinión, existen dos importantes frenos para avanzar en una reforma agraria europea que sea coherente con los objetivos pretendidos: vencer el fantasma histórico del "mantenimiento de rentas en el sector agrario" y resolver el arduo problema de la financiación comunitaria de la futura PAC o Política Rural Europea. Estos elementos de regresión y freno al cambio, están limitando la potencialidad para competir de la agricultura europea, en el contexto internacional, así como la utilización adecuada de los presupuestos agrícolas en programas que realmente faciliten la competitividad empresarial o tengan objetivos claros, sean estos de carácter social, regional, medioambientales o de protección al consumidor.

La PAC y el sostenimiento de rentas

        Tal vez la clave de todo este enigma este en el deseo "inconfesado" de alcanzar un objetivo que nadie declara, como tal, que es el "mantenimiento de las rentas del sector agrario". Nos enfrentamos ahora con una cuestión muy resbaladiza, como todos ustedes comprenden, ya que el sector agrario es algo muy abstracto y heterogéneo, por definición.
        El cambio estructural sufrido por la agriculltura, al que ya me he referido anteriormente, con la disminución brutal de mano de obra "campesina" y la actual dedicación parcial de una buena proporción de la actual Población Activa del sector, ha restado carga social y política a ese objetivo tradicional de las Políticas Agrarias. Hoy no se habla de "mantenimiento de rentas agrarias", sino de "mantenimiento de población sobre el territorio rural". Fijense que parecen objetivos equivalentes, pero no lo son.

Los problemas financieros comunitarios

        Existen dos tipos de problemas ligados a la financiación de la PAC que están bloqueando cualquier reforma en profundidad del actual sistema. En primer lugar, la absurda distinción entre gastos obligatorios plenamente aportados por los presupuestos comunitarios, al 100% y, por otro lado, gastos co-financiados derivados del Reglamento de Desarrollo Rural. Es obvio que este problema se plantea con mayor agudeza en los países de menor potencia económica de la Unión, caso de España.
        Como ejemplo del freno que este sistema financiero impone a la situación, hay que recordar los efectos perversos del régimen de "modulación de ayudas", adoptado en la Agenda 2000. Los recursos liberados por un sistema de modulación sobre ayudas directas financiadas (100%) por la Unión Europea, pueden destinarse a ampliar los recursos destinados a determinados programas de Desarrollo Rural (cofinanciados por los Estados miembros y las Comunidades Autónomas). En nuestro país es este uno de los motivos, no el único, por el cual la modulación de ayudas se ha postergado indefinidamente.
        El segundo problema, más difícil de resolver aun, es el hecho cierto de que un cambio profundo en la PAC implica una intensa redistribución del gasto agrícola entre países miembros. Desde hace 40 años, la PAC ha ido diseñando un equilibrio financiero entre países y un cambio en profundidad como el que se requiere en la actualidad implicaría el derrumbamiento de dicho equilibrio. Un ejemplo muy próximo de este conflicto lo encontramos en las ayudas al vacuno de carne, al existir dos modelos productivos distintos, lo que obligó a introducir dos ayudas: a los terneros y a las vacas nodrizas, flexibilizando su gestión para permitir que los cebaderos se pudieran acoger a la prima especial a los terneros. Y todo ello es inevitable que así ocurra, para evitar que las ayudas a la denominada "ganadería extensiva" no terminen por distorsionar el mercado del producto final: la carne de vacuno.
        Una opción alternativa, habitualmente manejada sería la de consolidar un "paquete financiero" nacional y que cada país decida su destino concreto. Una solución de este estilo tendría efectos perversos, al distorsionar los mercados, al no destinar los fondos comunitarios a los objetivos pretendidos y, además, al provocar la definitiva renacionalización de la PAC.
        Por otra parte, esta consolidación de "derechos presupuestarios adquiridos", una vez asumida, ¿por qué no trasladarla automáticamente a las Comunidades Autónomas y a los propios empresarios agrarios?. Con lo cual caeríamos en el absurdo de destinar "cheques" en blanco, a individuos, regiones y países, sin finalidad concreta, en el contexto de un sistema cuasi-filantrópico, que tampoco se justificaría precisamente por la necesidad de los destinatarios.
        La única posibilidad real de abordar una solución a estos dos problemas financieros implica una plena comunitarización de gastos, dentro de una reforma gradual para que la redistribución del presupuesto agrícola no sea traumática.

La competitividad de la agricultura europea

        Entre tanto, apenas hemos hablado del primero de los objetivos de la P.A.C. que, hay que recordarlo, es hacer un sector competitivo. Como sector económico sometido a las tensiones de la liberalización comercial internacional, así como a una creciente competitividad interior, consecuencia de una demanda estabilizada frente a una oferta con fuerte pulsión al alza, la viabilidad de buena parte de la agricultura europea que puede llegar a ser competitiva en el futuro depende de un conjunto de elementos que son comunes con otros sectores económicos: introducción de tecnología avanzada, innovación en la gama de productos, elevar el nivel de capital humano, mejorar la capacidad empresarial y las estructuras organizativas integradoras que permitan aprovechar la ampliación de mercados.
        Tal vez el elemento clave sea este último, integrar la empresa agraria en estructuras organizativas amplias que le permitan o faciliten el acceso a todo lo demás.
        En la actualidad, ninguno de estos factores clave de competitividad están explicitamente apoyados por una estrategia comunitaria con suficiencia presupuestaria.
        No debo extenderme más, aunque sí resaltar que buena parte del "gasto agrícola" mayoritario, no sólo no va dirigido en la buena dirección de potenciar la competitividad agraria sino que, en gran medida la frena. Efectivamente, el sistema de ayudas directas a la hectárea o a la cabeza de ganado, al constituir una fuente asegurada de rentas que no provienen del mercado, están elevando el precio de la tierra, y el de los animales vivos para el cebo, y burocratizando al empresario agrario, cada día más desorientado.
        Es aquí donde debo destacar un principio que puede ser decisivo para hacer posible la futura reforma de la P.A.C.: ni toda la agricultura europea podrá ser competitiva en el futuro, ni toda la agricultura europea requiere de asistencia para no desaparecer bajo la presión de la competencia internacional. Pongamos algunos ejemplos. Los sectores avícola y de porcino se han mantenido en el mercado con unos niveles de protección de la PAC realmente reducidos. El sector vitivinícola comunitario constituye la primera potencia mundial, con un régimen de protección también muy reducido y peculiar, que a veces perjudica la competitividad internacional de muchas regiones y empresas. Existen empresas y regiones comunitarias que podrían sostenerse en la actividad sin necesidad de apoyos directos sino, más bien, dentro de un nuevo esquema de mercado internacional más equilibrado del que hoy día sostienen los "liberales doctrinarios". Muchas veces para poder competir hay sólo que exigir igualdad de condiciones frente a la competencia exterior.

Multifuncionalidad y Desarrollo Rural

        Si la multifuncionalidad de la agricultura y el apoyo al Mundo Rural deben ser conceptos operativos, es decir, algo más que una excusa para mantener las actuales ayudas directas (caja azul de la Ronda Uruguay, pero pintada de "verde" por la producción conjunta de productos agrícolas y externalidades positivas o bienes públicos) hay que reconocer que la multifuncionalidad es un concepto que debe motivar acciones públicas puntuales y concretas, introduciendo ayudas que tiendan a paliar el problema social, o medioambiental, pero sin distorsionar los mercados de los productos.
        El problema de la multifuncionalidad de la agricultura surge ante el peligro del abandono productivo en zonas marginales. Es en dichas comarcas, donde la desaparición de la producción agraria puede provocar la pérdida de externalidades y bienes públicos que se producen conjuntamente con el trigo, la aceituna, la uva, la carne o la leche. Es en dichas circunstancias cuando se detectan realmente los "fallos de mercado" que pueden justificar la intervención pública a través de un sistema de ayudas directas y finalistas.
        En España, con una agricultura y un mundo rural claramente duales, podemos entender perfectamente en que regiones, lugares y empresas se requiere un sistema de ayudas y protección públicos y donde dicho sistema supone un despilfarro.
        Pero hablando de carne de vacuno también podemos apreciar claramente el riesgo de las intervenciones públicas que pueden distorsionar mercados. Analicemos la problemática histórica de las ayudas al sector de vacuno de carne. Existe toda una filosofía agrarista ligada a la existencia de un modelo de "ganadería dependiente de la tierra", que pretende volcar el apoyo a la "ganadería extensiva" como modo de producción colonizador de territorio, compatible con la protección del medio natural cuando la carga ganadera no es excesiva. Frente a este modelo ganadero se construye otra ficción: el sistema intensivo de cebo industrial e independiente de la tierra y por tanto, no colonizador de territorio.
        Los intereses agraristas franceses llevan décadas intentando trasmitir la necesidad de apoyo al primero de estos sistemas productivos, dejando que la "ganadería intensiva" se rija por normas similares a las del sector porcino. Para ello han ensayado la necesidad de establecer una "prima a la hierba", y también suprimir la prima especial a los terneros y dejar sólo la prima a las vacas nodrizas.
        Permítanme que les transcriba un párrafo traducido del Informe de la O.C.D.E. sobre "Perspectivas Agrarias", correspondientes al año 2001: "La segmentación del mercado mundial de la carne de vacuno tiene en la actualidad tendencia a polarizarse más bien en las preferencias de los consumidores y transformadores entre la carne de bovinos alimentados con granos de aquellos otros alimentados con hierba, más bien que la tradicional segmentación del mercado mundial entre el Pacífico y el Atlántico. De este modo la fuerte demanda para la carne de bovino alimentado con granos, en particular en Japón y Corea, constituye un factor favorable al incremento de las exportaciones de Estados Unidos y Canadá. También está impulsando a que países como Australia y Argentina, tradicionalmente criadores de vacuno alimentados con hierba, estén desarrollando sus infraestructuras de cebaderos".

El vacuno de carne: una actividad económica en la encrucijada

        Disponemos ya de todos los elementos para analizar el escenario de futuro para las empresas que en España se dedican a producir carne de vacuno y que, en un porcentaje claramente mayoritario son utilizadoras de piensos en el engorde y acabado de los animales.

        En primer lugar es obvio que hay que acabar con el mito de los dos tipos de ganadería: la extensiva y la intensiva. Existen múltiples sistemas productivos mixtos, entre los dos extremos virtuales. Pero, independientemente de cuál sea el modo de producción, cualquier intervención pública en el sector debe salvar la trasparencia del mercado del producto final, que es la carne de vacuno.
Por que, en definitiva, cuando las vacas se sacrifican, su carne se comercializa en el mercado de la carne, sean vacas lecheras (sin derecho a prima), o sean vacas nodrizas (que si reciben una prima). ¿Cuántos meses es "extensivo" un ternero pastero? ¿Cuántos meses lo es un "mamón"?
        Tampoco podemos estar plenamente de acuerdo con la segmentación del mercado de carne de vacuno que efectúa la O.C.D.E., entre vacunos alimentados con granos, o con hierba. Es evidente que los animales comen un poco de todo, a lo largo de su vida. No obstante, al menos tiene la virtud de romper la mística europea de lo "extensivo" y lo "intensivo". En definitiva también hay cebo de terneros en explotaciones con vacas nodrizas, en zonas llamadas "extensivas".
        Por tanto, debería desligarse claramente lo que es el mercado de la carne de vacuno, de lo que pueden ser sistemas de ayudas al territorio, o a grupos sociales y comarcas concretas. Este tipo de ayudas de apoyo a la "multifuncionalidad" deberán diseñarse en el futuro de modo que no afecten la concurrencia leal en el mercado de la carne.
        La cuestión clave de futuro es ¿cómo ser competitivos en el mercado de la carne de vacuno?. Contestar a esta cuestión requiere analizar dos fases distintas: en primer lugar la recuperación del mercado español y europeo, trás el trauma de las "vacas locas". En segundo lugar, como preparar nuestras empresas para la creciente competencia internacional, al tiempo que ensayamos aprovechar las nuevas oportunidades en el comercio mundial.
        La primera fase ya se ha iniciado y consiste en síntesis en reconocer que el mercado de la carne de vacuno es, como cualquier otro en una sociedad avanzada, un mercado segmentado, donde debemos posicionarnos con una gama de productos adecuada al mercado que pretendemos satisfacer. Se da por supuesto que va a cumplirse estrictamente la normativa cada día más exigente en materia de inocuidad y salubridad del producto, etiquetado, etc...
        Pero si algo debe aprenderse de la pasada crisis es que en una sociedad como la actual es preciso disponer de una estrategia de imagen, una política mediática que prevenga catástrofes como la vivida el año último. Al cabo de pocas semanas, la gente ha vuelto a comer carne de vacuno, cuando la presión mediática ha dejado de ser diaria, o cuando la presión ya no ha sido novedosa para el ciudadano.
        La cuestión clave a responder es ¿cómo afecta la pasada crisis al mercado de carne de vacuno?. Creo que parte de la respuesta ya ha sido dada. No existe un único mercado, sino segmentos de consumidores influidos de modo distinto por los acontecimientos. Es posible que se haya perdido una pequeña parte de la demanda, de un modo más o menos definitivo. De hecho, por razones dietéticas, el consumo de carne de vacuno estaba sometido ya a una tendencia regresiva suave. Los riesgos y alarmas ligados a la pasada crisis es muy posible que hayan expulsado del mercado entre un 5 y un 10% del consumo. Parece ser que en España esta cifra se sitúa en la actualidad en el 7%.
        Un segmento más amplio del mercado va a exigir garantías suplementarias de "calidad" y "seguridad alimentaria". Se trata de dos cuestiones distintas. La seguridad exige un cumplimiento estricto de todas las normas legales referidas a la producción de carne de vacuno y su garantía a través de una certificación y etiquetado sometido a un control adecuado. Con todos estos términos nos estamos refiriendo a una problamática muy amplia y específica, sobre la que no debemos entrar aquí.
        Otra cuestión distinta es responder a ¿qué es la calidad en carne de vacuno?. ¿Están los consumidores dispuestos a pagar un sobreprecio por las carnes que se valoran como de calidad superior? ¿Cuáles son los atributos de dichas carnes?.
        Existe una tendencia a trasladar conceptos e imágenes de otros productos al mercado de la carne. Por ejemplo, a través de las Denominaciones de Origen. ¿Son efectivamente una garantía de calidad el origen geográfico, la alimentación en base a hierba, la raza autóctona, o la ganadería de montaña, en un ambiente ecológicamente sano y equilibrado? Es muy posible que no sea así, aunque nadie puede evitar que el consumidor se sienta atraido por imágenes y etiquetas que reflejen subliminalmente estos atributos.
        Como podemos comprobar nos introducimos en un tema de puro "marketing", que requiere de técnicas empresariales adecuadas y que implica riesgos de "extensión de efectos" a toda la producción que se acoja a dichas denominaciones u ofrezca esos atributos.
        Existe otra posibilidad de diferenciación del producto carne de vacuno en base a una marca que ofrezca un producto homogéneo y con características propias y garantizadas. ¿Qué tipo de atributos diferencian efectivamente a la carne de vacuno y pueden ser apreciados y valorados por el consumidor? Mi opinión es que este sector se enfrenta a una cuestión novedosa que va a exigir estudios profundos de "marketing" y que, en la actualidad es difícil responder.
        No obstante, todos tenemos intuiciones que pueden ser más o menos exactas. En principio parece que existe consenso en que la edad del animal al sacrifico es uno de los elementos que de modo más evidente diferencian el producto carne de vacuno: no es lo mismo una carne de ternera, que de añojo, o de vacuno mayor. También parece obvio que existe un elemento de diferenciación por piezas del animal sacrificado.
        Más allá, es difícil avanzar en estos momentos: ¿es la alimentación del animal un factor de diferenciación?. Según la O.C.D.E., como ya he mencionado, sí lo sería en el mercado coreano y japonés. Ahora bien, surge la pregunta, ¿no será más bien el precio favorable de la carne de animales alimentados con granos, el factor de arratre del consumo?.
        En resumen, es preciso investigar en los factores clave de demanda, para poder desarrollar una estrategia empresarial adecuada, como de hecho ha ocurrido en todos los sectores económicos donde se han producido cambios sustanciales en el comportamiento de los consumidores.

La Ordenación del sector vacuno de carne

        Otra cuestión importante y actual es el papel de la Administración en la reordenación del sector vacuno de carne. De hecho, existe un programa del Ministerio de Agricultura que, en mi opinión, introduce más confusión que soluciones a la problemática actual del sector.
        El programa ministerial mezcla los problemas medioambientales y de bienestar de los animales con los de seguridad alimentaria, los de seguridad alimentaria con los de diferenciación de calidades de carnes y, en definitiva, demuestra la carencia absoluta de criterios de ordenación. La prueba mas evidente es que el reparto del denominado "sobre nacional" se limite a sugerir pagos adicionales en los diversos sistemas de ayudas y primas ya existentes en la Organización Común del Mercado. La gestión cruzada entre Bruselas, Madrid y las capitales autonómicas terminan por generalizar la confusión.
        Sin embargo, algo llama poderosamente la atención en el Programa de Ordenación del M.A.P.A. Es la ausencia total de las palabras clave en una economía de mercado: rentabilidad y competitividad.         Independientemente de que sea preciso resolver de una vez por todas los problemas de sanidad animal, de determinación de los productos que pueden ser autorizados y cuáles prohibidos en la alimentación y gestión ganadera, de los controles que sea preciso introducir para garantizar la inocuidad y salubridad del producto carne de vacuno, problemas importantes pero demasiado técnicos para que podamos opinar los no expertos, es indudable que la cría y cebo de vacuno es una actividad económica que se realiza para "ganar dinero" y no para conservar la naturaleza o sostener a las razas autóctonas.
        Por tanto, un programa de Ordenación de un sector económico debe incluir una estrategia de competitividad.

La evolución del mercado mundial y los Acuerdos Internacionales

        La competitividad pasada de la producción española de carne de vacuno ha quedado demostrada por la evolución de las producciones, al alza espectacularmente, y del comercio exterior, tras la adhesión de España a la Unión Europea. Los acuerdos de la Ronda Uruguay del G.A.T.T. no habrían afectado sustancialmente el equilibrio del mercado español y europeo si no se hubiera desatado la crisis de las "vacas locas", que rompió todas las previsiones existentes para este sector. Como consecuencia ha sido preciso introducir todo un complejo sistema de medidas de carácter extraordinario para impedir el hundimiento de los mercados.
        La crisis ha llevado a desarrollar toda una amplia gama de medidas para garantizar la seguridad alimentaria, que van a condicionar seriamente los futuros acuerdos internacionales de comercio, así como las medidas transitorias en el proceso de ampliación a los países del centro y este de Europa. No puede concebirse que la Unión Europea someta a sus productores a medidas más estrictas de las que se apliquen en países terceros. Sin duda este proceso va a generar tensiones en las negociaciones internacionales, pero es inevitable que así ocurra.
        Como consecuencia no es previsible que en el horizonte de la actual década pueda aligerarse de trabas "cualitativas" el comercio mundial de carne de vacuno. Las estructuras productivas y de costes son muy distintas entre las diversas zonas productoras del mundo y ello se traduce en precios muy alejados, según puede comprobarse en el cuadro adjunto.


Evolución prevista de precios de la carne de vacuno, por la O.C.D.E. en el periodo 2000-2006. (Euros/100kg. peso canal) (Tipos de cambio correspondientes a las fechas actuales).

País 2000 2006
Australia 126 147
Canadá 263 261
Japón 992 921
U.S.A. 278 304
Unión Europea 279 222
Polonia 114 147
Hungría 142 279

        Las diferencias de precios pueden ser indicador del nivel de competitividad relativo, pero deben ser tomadas con enorme prudencia. Las grandes diferencias están trasmitiéndonos la existencia de estructuras productivas y comerciales muy diversas, pero también circunstancias ligadas a la diversidad de tipos de cambio de las monedas y a las exigencias normativas en los distintos mercados. Por ejemplo, la caída de precios prevista para la Unión Europea en el periodo 2000-2006 refleja tan sólo la dismución prevista en la Agenda 2000 para el precio de intervención de la carne de bovino adulto macho de la categoría R3.
        Sin duda, los precios de Polonia y de Hungria se verán radicalmente influidos por las medidas de transición que se prevean en los respectivos Tratados de Adhesión.
        Con todas las medidas precautorias que se adopten, los precios recogidos en el cuadro adjunto permiten sacar algunas conclusiones:
- Polonia es un competidor temible en el futuro, especialmente si aprovecha las posibilidades que le abrirá la adhesión para penetrar mercados de consumo muy desarrollados, como de hecho hizo España tras 1986. Solamente precisará desarrollar estructuras empresariales similares a las españolas, basadas en sistemas de cebo intensivo.
- Estados Unidos y Canadá, a pesar de presentar precios similares a los europeos, tienen un potencial muy importante de desarrollo de sus producciones y sus exportaciones. De hecho la O.C.D.E. estima que la producción de Canadá crecerá un 16% en 2000/06 y sus exportaciones un 26%. En Estados Unidos aunque la producción se estima que se contraerá un 4%, las exportaciones seguirán creciendo al menos un 4%.
- También en América Latina se preven fuertes crecimientos de la producción y de las exportaciones. En Argentina se estima un aumento del 15% de la producción y del 35% de las exportaciones, mientras que en Brasil, con incrementos del 16% en producción y consumo, el saldo neto exportador puede aumentar en un 25%.
- Las estimaciones de O.C.D.E. para la Unión Europea no son significativas al haber sido realizadas con anterioridad a la última crisis de las vacas locas. Se mantiene, por tanto, la más completa incertidumbre sobre lo que pueda ocurrir en el mercado europeo.

        Lo que si parece evidente es que estamos destinados a librar una nueva batalla comercial internacional, en el seno de la Organización Mundial de Comercio. La posición comunitaria se basa fundamentalmente en sostener su modelo de "agricultura multifuncional", lo cual quiere decir que tiene decidido compensar las posibbles caídas de precios y de protección exterior, vía ayudas directas similares a las actuales. Cabe por tanto pensar que se librará una batalla interna adicional por sostener o modificar el actual régimen de primas, sobre todo en lo referente a las primas especiales a los terneros cebados, según he comentado anteriormente.
        Es de suponer que la Unión Europea, dadas las actuales circunstancias de depresión del mercado de la carne de vacuno y, dadas las mayores exigencias de todo tipo impuestas a nuestro sector productor, logre frenar las concesiones en materia arancelaria y de disminución de restituciones a las exportaciones, aunque este último aspecto resultará muy difícil de lograr.
        En mi opinión, no es con ayudas como logrará ser competitivo el sector vacuno de carne, sino desarrollando adecuadamente los que yo he denominado factores básicos de la competitividad, es decir:

- tecnología: genética, en alimentación, en manejo, nuevas tecnologías en el campo de la información y la comunicación, etc...
- capital humano adecuado a la utilización de las nuevas tecnologías y las circunstancias de los mercados.
- Organización empresarial e integración apropiada a cada estrategia empresarial, según los mercados a los que se pretenda acceder.
- Posicionamiento en un mercado segmentado, cada día más amplio, en base a productos de plena garantía, con marca propia y diferenciados de modo que dicha diferenciación responda a los atributos que busca el consumidor en cada segmento del mercado. Lo cual obligará a efectuar investigaciones de mercado en profundidad.

        En definitiva el nivel de organización empresarial es la clave para influir no sólo en la imagen que de un sector se tenga en el mercado sino, también, en las propias decisiones políticas y administrativas que vayan a adoptarse en los próximos meses y que condicionarán sin duda el escenario en que vaya a desarrollarse la estrategia empresarial. No es el momento oportuno de desarrollar aquí la teoría de los "lobbies" y grupos de presión, aunque si es importante recordar el papel decisivo que desempeñan en una economía con tendencias claras a la concentración y globalización de los mercados.

About the Author

Carlos Tió Saralegui
Catedrático de Economía Agraria
Universidad Politécnica de Madrid

Email:
ctio@eco.etsia.upm.es

 

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